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El sistema disciplinario en Colombia y la necesidad de otra reforma legal

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El sistema disciplinario en Colombia y la necesidad de otra reforma legal

El sistema disciplinario en Colombia y la necesidad de otra reforma legal

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Victoria Amalia Preciado Burgos*

En Colombia anterior a la expedici贸n de la Constituci贸n Pol铆tica de 1991, se regulaba en normativa dirigida a servidores p煤blicos el proceso disciplinario, pero posterior a la entrada en vigencia de dicha Carta Magna, y con lo contemplado en el art铆culo 6 de la misma en donde se afirma: 鈥淟os particulares s贸lo son responsables ante las autoridades por infringir la Constituci贸n y las leyes. Los servidores p煤blicos lo son por la misma causa y por omisi贸n y extralimitaci贸n en el ejercicio de sus funciones鈥1, se inicia un nuevo per铆odo en el cual el Derecho Disciplinario encuentra sus fundamentos en la m谩xima legal conllevando esto a que se eleve a rango constitucional la responsabilidad disciplinaria.

En el a帽o 1995 el legislador del momento expidi贸 la Ley 200 鈥減or la cual se adopta el C贸digo Disciplinario 脷nico鈥2, alcanzando con esto la compilaci贸n y/o unificaci贸n en un mismo r茅gimen de las cuantiosas normas jur铆dicas referentes a procesos disciplinarios dentro de la funci贸n p煤blica, de las que se pueden destacar: i) Ley 4 de 1913, ii) Decreto-Ley 2091 de 1939, iii) Decreto 1679 de 1960, iv) Decreto 1732 de 1960, v) Decretos-Leyes 2400 y 3074 de 1968, vi) Ley 20 de 1972, vii) Decreto 1950 de 1973, viii) Ley 25 de 1974, ix) Decreto 2942 de 1975, x) Ley 13 de 1984, xi) Decreto 482 de 1985, xii) Ley 4 de 1990, xiii) Ley 27 de 1992, y xiv) Ley 190 de 1995. Adem谩s, se logr贸 con esto posicionar a Colombia como arquetipo de Derecho Disciplinario en Am茅rica Latina al ser el primero en adoptar un C贸digo Disciplinario 脷nico, con normas, procedimiento, autoridades y sujetos disciplinarios propios.

Posterior a la promulgaci贸n de dicho C贸digo, se empezaron a considerar deficiencias y falencias en el mismo, como la insuficiente lista de faltas grav铆simas, las 铆nfimas sanciones frente a la conducta reprochable del sujeto disciplinado y la falta de claridad en cuanto al procedimiento disciplinario; lo que conllev贸 a que se planteara un proyecto de reforma, consolidado y aprobado el mismo por el Congreso de la Rep煤blica mediante la Ley 734 de 2002 鈥淧or la cual se expide el C贸digo Disciplinario 脷nico鈥3, implicando dicha norma la modernizaci贸n del Derecho Disciplinario al otorgarle naturaleza aut贸noma y desligarlo finalmente del Derecho Penal y del Derecho Administrativo.

El desarrollo jurisprudencial, doctrinal, los pronunciamientos de la Procuradur铆a General de la Naci贸n y de las Oficinas de Control Interno Disciplinario conllev贸 a despertar cr铆ticas respecto de la ley vigente en materia disciplinaria, logrando con esto que en el a帽o 2014 mediante Proyecto de Ley 055/14S-195/14C4, se solicitara al legislador que se expidiera el C贸digo Disciplinario 脷nico y se derogara la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario; pero s贸lo hasta el 28 de enero del a帽o 2019, el Congreso de la Rep煤blica expidi贸 la Ley 1952 de 2019 鈥揅贸digo General Disciplinario鈥5, luego de pasar a sanci贸n presidencial en junio de 2015 y devuelto el mismo con ocho (8) objeciones6, de contar con tres (3) pronunciamientos de la Corte Constitucional7, declarando exequibilidad en el mes de octubre de 2018.

La entrada en vigencia del C贸digo General Disciplinario fue dispuesta para mayo del a帽o 2019, pero mediante el art铆culo 140 de la Ley 1955 de 2019 se dispuso: 鈥淧rorr贸guese hasta el 1掳 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019鈥8, alegando por parte del Ministerio P煤blico la necesidad de capacitaci贸n en dicha normativa antes de iniciar su aplicaci贸n.

Por lo tanto, el panorama de Colombia en materia disciplinaria actualmente es esperanzadora, al contar con un nuevo C贸digo General que se considera es la respuesta a las cr铆ticas suscitadas en la materia. 脡sta nueva normativa legal que se espera entre en vigencia, en su Libro I T铆tulo I agrupa los principios y normas rectoras de la ley disciplinaria, arraigando con esto a煤n m谩s la naturaleza aut贸noma del Derecho Disciplinario; as铆 mismo, en sus art铆culos 22 y 29 contempla una definici贸n de dolo y culpa en materia disciplinaria, en el art铆culo 9 perfecciona y robustece la ilicitud sustancial como elemento de responsabilidad disciplinaria, y a lo largo de su articulado modifica los t茅rminos y pruebas, asigna una competencia especial a la Sala Disciplinaria de la Procuradur铆a General de la Naci贸n, se definen nuevos criterios de agravaci贸n y atenuaci贸n de las sanciones disciplinarias, entre otros cambios trascendentales.

Con todos los cambios introducidos en el C贸digo General Disciplinario y sin a煤n entrar en vigencia el mismo, no se logra resolver una problem谩tica que ha persistido en el trascurrir del tiempo y con el cambio legal efectuado, y es el ateniente al sistema procesal respecto del cual se desarrolla el proceso disciplinario en Colombia.

La Corte Constitucional colombiana en Sentencia C-401 de 2013 explica los cuatro (4) modelos de esquemas procesales existentes, los cuales me permito se帽alar: i) Sistema Dispositivo 鈥渆n el cual corresponde a las partes iniciar el proceso con el planteamiento de los hechos y normas jur铆dicas que ser谩n objeto de an谩lisis judicial, impulsarlo mediante la intervenci贸n activa en las actuaciones judiciales y aportar todos los elementos probatorios al proceso鈥9; ii) Sistema Inquisitivo 鈥渆n el que corresponde al juez la investigaci贸n y juzgamiento de las conductas reprochables penalmente, por lo que puede advertirse que la b煤squeda de la verdad y la justicia es una clara responsabilidad judicial鈥10; iii) Sistemas con tendencia Acusatoria 鈥渆n los cuales se distinguen y separan las etapas cognoscitiva y valorativa del hecho, por lo que la b煤squeda de la verdad de lo sucedido no est谩 a cargo del juez y, con base en ella, a 茅l corresponde hacer justicia en el caso concreto鈥11; y iv) Sistemas Mixtos 鈥渆n que toman elementos de los dos esquemas extremos, por lo que la lucha contra la impunidad, la b煤squeda de la verdad y la realizaci贸n de la justicia material son responsabilidades compartidas entre autoridades judiciales y administrativas鈥12.

La Constituci贸n Pol铆tica de Colombia de 1991 en su art铆culo 229 鈥済arantiza el derecho de toda persona para acceder a la administraci贸n de justicia鈥13, y en el art铆culo 228 establece que 鈥渓a Administraci贸n de Justicia es funci贸n p煤blica鈥14, asign谩ndole la materializaci贸n de tal funci贸n a los Jueces de la Rep煤blica y excepcionalmente a las autoridades p煤blicas y particulares. A partir de tal postulado constitucional, la Ley 734 de 2002 consagra en su art铆culo 1 que es el Estado 鈥渆l titular de la potestad disciplinaria鈥15, y asigna la misma en cabeza de la Procuradur铆a General de la Naci贸n, Personer铆as Distritales y Municipales, Oficinas de Control Disciplinario Interno contra los servidores p煤blicos de sus dependencias; y en cuanto a los funcionarios judiciales se encarga de la investigaci贸n disciplinaria la jurisdicci贸n disciplinaria.

Tal potestad no es indiferente en el nuevo C贸digo General Disciplinario 鈥揕ey 1952 de 2019鈥 s贸lo ampl铆a el espectro del inciso segundo del mismo al contemplar 鈥淓l titular de la acci贸n disciplinaria en los eventos de los funcionarios y empleados judiciales, los particulares y dem谩s autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente es la jurisdicci贸n disciplinaria鈥16.

Es as铆 como, el proceso disciplinario en Colombia se desarrolla bajo el esquema procesal Inquisitivo, en donde la investigaci贸n, formulaci贸n de cargos y juzgamiento reside en una misma autoridad disciplinaria, lo que significa que la carga de la prueba es del Estado, correspondi茅ndole investigar, producir la prueba y encontrar el hecho. Las funciones de acusaci贸n y juzgamiento se encuentran unificadas, la autoridad que formula cargos es la misma que juzga.

El proceso disciplinario no es un sistema acusatorio, ni de parte, es inquisitivo, la misma autoridad en materia disciplinaria es quien inicia la investigaci贸n, si encuentra m茅ritos imputa cargos, as铆 como asume el decretar pruebas 鈥揹ecide si se practican o no las pruebas solicitadas por la parte investigada鈥, realiza una valoraci贸n probatoria y emite fallo con o sin responsabilidad disciplinaria analizando si se configuran o no los tres (3) elementos indispensables de la responsabilidad disciplinaria 鈥揟ipicidad, Ilicitud Sustancial y Culpabilidad鈥. Lo que estructura al operador disciplinario como juez y parte dentro del proceso.

Que en Colombia se contin煤e adelantando procesos disciplinarios bajo el sistema inquisitivo, causa en primera medida, quebrantamiento del principio constitucional de contradicci贸n, el cual se encuentra consagrado en el art铆culo 29 de la Constituci贸n Pol铆tica de Colombia al expresar: 鈥淨uien sea sindicado tiene derecho鈥 presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra鈥︹17, y reafirmado el mismo en el art铆culo 3 numeral 1 del C贸digo de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en donde se contempla: 鈥淓n virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantar谩n de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constituci贸n y la ley, con plena garant铆a de los derechos de representaci贸n, defensa y contradicci贸n鈥18, as铆 como en el art铆culo 15 del C贸digo de Procedimiento Penal 鈥渓as partes tendr谩n derecho a conocer y controvertir las pruebas, as铆 como a intervenir en su formaci贸n鈥︹19; los cuales son aplicables al Derecho Disciplinario en virtud del art铆culo 21 del C贸digo Disciplinario 脷nico y en el C贸digo General Disciplinario art铆culo 2220.

Citas

1 Constituci贸n Pol铆tica de Colombia [Const]. Art. 6. Julio 7 de 1991 (Colombia).

2 Ley 200 de 1995 [CDU]. Por la cual se adopta el C贸digo Disciplinario 脷nico. Julio 28 de 1995 (Colombia).

3 Ley 734 de 2002 [CDU]. Por la cual se expide el C贸digo Disciplinario 脷nico. Febrero 5 de 2002 (Colombia).

4 Proyecto de Ley 055 de 2014. Por medio de la cual se expide el C贸digo Disciplinario 脷nico y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. Presentado al Congreso de la Rep煤blica por el doctor Alejandro Ordo帽ez Maldonado 鈥揚rocurador General de la Naci贸n鈥, y por el doctor Jorge Armando Ot谩lora 鈥揇efensor del Pueblo鈥.

5 Ley 1952 de 2019 [CGD]. Por medio de la cual se expide el C贸digo General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. Enero 28 de 2019 (Colombia).

6 De las cuales cuatro (4) por inconstitucionalidad y las cuatro (4) restantes por inconveniencia.

7 i) Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-284 de 2016 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo: junio 01 de 2016); ii) Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-704 de 2017 (M.P. Antonio Jos茅 Lizarazo Ocampo: noviembre 29 de 2017); iii) Sentencia C-099 de 2018 (M.P. Antonio Jos茅 Lizarazo Ocampo: octubre 24 de 2018).

8 Ley 1955 de 2019. Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 鈥淧acto por Colombia, Pacto por la Equidad鈥. Art铆culo 140. Mayo 25 de 2019, DO. N掳50964.

9 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-401 de 2013 (M.P. Mauricio Gonz谩lez Cuervo: julio 3 de 2013).

10 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-401 de 2013 (M.P. Mauricio Gonz谩lez Cuervo: julio 3 de 2013).

11 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-401 de 2013 (M.P. Mauricio Gonz谩lez Cuervo: julio 3 de 2013).

12 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-401 de 2013 (M.P. Mauricio Gonz谩lez Cuervo: julio 3 de 2013).

13 Constituci贸n Pol铆tica de Colombia [Const]. Art. 229. Julio 7 de 1991 (Colombia).

14 Constituci贸n Pol铆tica de Colombia [Const]. Art. 228. Julio 7 de 1991 (Colombia).

15 Ley 734 de 2002 [CDU]. Por la cual se expide el C贸digo Disciplinario 脷nico. Art铆culo 1. Febrero 5 de 2002 (Colombia).

16 Ley 1952 de 2019 [CGD]. Por medio de la cual se expide el C贸digo General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. Art铆culo 2 Inciso 2. Enero 28 de 2019 (Colombia).

17 Constituci贸n Pol铆tica de Colombia [Const]. Art. 29. Julio 7 de 1991 (Colombia).

18 C贸digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA]. Ley 1437 de 2011. Art铆culo 3 numeral 1. Enero 18 de 2011 (Colombia).

19 C贸digo de Procedimiento Penal [CPP]. Ley 906 de 2004. Art铆culo 13. Agosto 31 de 2004 (Colombia).

20 鈥淧revalencia de los principios rectores e integraci贸n normativa. En la interpretaci贸n y aplicaci贸n del r茅gimen disciplinario rectores contenidos en la Constituci贸n Pol铆tica y en esta ley, adem谩s de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia. En lo no previsto en esta ley se aplicar谩 lo dispuesto en los C贸digos de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, General del Proceso, Penal y de Procedimiento Penal en lo que no contravenga a la naturaleza del derecho disciplinario鈥. Ley 1952 de 2019 [CGD]. Por medio de la cual se expide el C贸digo General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. Art铆culo 22. Enero 28 de 2019 (Colombia).

#YoEscriboYoLeoDerecho

* Abogada de la Universidad Pontificia Bolivariana. Mag铆ster en Derecho Administrativo de la Universidad Libre. Estudiante de Doctorado en Estado de Derecho y Gobernanza Global de la Universidad de Salamanca 鈥 Espa帽a. Profesional en ejercicio. Docente Universitaria.

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